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来源：万缕千丝网编辑：焦作市时间：2025-04-05 09:19:53

再如，修订后的《立法法》明确授权设区的市的人大及其常委会，设区的市、自治州政府可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规或地方政府规章。

[15]这说明，虽然立法机关有权创制权利，但遵循权力分工和各机构权力自身的特点。[36] 严复：《宪法大义》，载卢云昆编选：《严复文选：社会剧变与规范重建》，上海远东出版社1996年版，第260页。

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事实性规范既是将宪法视为原则，也是将宪法作为政治事实，还是将宪法作为整体看待的方式，即宪法是一个政治文件，具有纲领性和政策性，表达了制宪者的政治抱负和道德追求。[19]美国宪法区分constitution 和constitutional law。有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己，使自己脱离内外反动派的影响。这种假定的权威或者是神，或者是理性，或者是自然正义，其在方法上是哲学的而非法律的。[26]简言之，拿来主义的自由主义宪法实施是一种不接地气的研究，与我国国情、宪法理念、传统和制度甚为不和。

二是针对宪法的政治性和法律性而展开的，即宪法究竟姓政还是姓法。基于信任和热爱，共和主义认为权利是社会政治的产物，民主主义强调立法机关在形成基本权利过程中的作用，宪法规范的原则性赋予立法机关实施宪法的责任。中国人民共和国建国初期设置的人民监察委员会也是在政务院之下、政治法律委员会之后，1949年中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》第18条规定：政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会……。

如前所述，这种看似矛盾的规定应该解释为，自治地方的法院院长、检察院检察长由自治机关产生，并不意味着自治地方的法院、检察院就是自治机关，一个机关的性质（包括该机关行使的权力的性质）和该机关人员的产生途径并不能完全等同。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。[17]1982年2月宪法修改委员会秘书处讨论的国家机构草稿中，人民法院和人民检察院是分别作为两节出现的，第三章国家机构，共分八节。五权宪法即用宪法构建出国家机关的行政院、立法院、司法院、考试院、监察院，分别行使国家的行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。

1978年宪法的国家机构一章也是五节，顺序也一样，只是第五节的节名有所不同（75年宪法的最后一节为审判机关和检察机关，78年宪法的这一节恢复了1954年宪法的人民法院和人民检察院）。若设立监察委员会，在该款规定的国家行政机关、审判机关、检察机关之后（或之中）应增加监察机关。

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所以其地位十分重要，写人宪法，正是为了突出它的重要性。[24]因此从总体上看，司法权在我国宪法中的属性应该是国家的而非地方的，在此当主要采用体系解释、逻辑解释的方法而不应拘泥于文义解释。从总体上看，人民法院和人民检察院排在国家机构一章的最末一节这种结构，似乎没有引起过什么讨论。[12]从监察委员会不自行搞一套侦查体系。

[21]如宪法第124条：中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。宪法在此没有像规定人大和政府那样，专节规定全国人民代表大会和国务院之后，再专节规定地方各级人民代表大会和地方各级人民政府——对全国人大和地方人大、中央政府和地方政府明确予以区别，如此安排意味着人大和政府可以有中央和地方之分，法院和检察院则不能有中央和地方之分，即司法权由国家统一行使，属于国家的专有权。四是将国家机构一章拆分为中央机关和地方机关两章，分别在其中增加监察委员会一节并适当调整各节的顺序。自治地方政府下属的公安部队是否需要设置由国务院批准，而与自治地方政府平行的监察委员会应是根据宪法设置，国务院无权批或不批。

1975年宪法取消了国家主席，国家机构一章变成五节，依次为：全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会、民族自治地方的自治机关、审判机关和检察机关。宪法总纲第2条共3款，其中第1款是国体（一切权力属于人民），第2款是国家权力（人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会），第3款是社会权力（人民依法通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务），后2款都是实现人民权力的方式，一个是国家民主的途径，一个是社会民主的途径。

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四、将国家机构一章拆分为中央和地方两章，在两章中分别增加监察委员会一节并调整现有各节的顺序即将现行宪法的第三章国家机构一分为二：第三章中央机关和第四章地方机关。《检察院组织法》第22条规定：省、自治区、直辖市人民检察院检察长和人民检察院分院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。

第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。[14]宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。关于1982年宪法为什么要将村民委员会、居民委员会写在宪法第三章国家机构里，据许崇德教授介绍有两个原因：第一，村委会和居委会是我国社会主义民主建设的基础。三、增加监察委员会一节并微调国家机构后三节的顺序如果仅仅增加监察委员会一节，不调整国家机构中后三节的顺序，在逻辑上显然有瑕疵。在现代法治国家中，立法权、行政权、司法权是国家权力的基本框架，各国可以根据本国国情和现实需要在此基础上另设其它机构（如宪法法院等），但这三个机构是缺一不可的，当代各国宪法几乎无一例外地规定有立法权、行政权、司法权的设置。[24]将两院等同于政府、要求其向同级人大报告工作、接受同级人大质询的不是宪法而是法律，如《法院组织法》第16条规定：地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。

至于代表党和国家行使权力，这是监察机关独有的特征吗？我国的其他国家机关是不是就不代表党和国家行使权力？或者一部分国家机关代表党和国家行使权力、另一部分国家机关不代表党和国家行使权力？那些不代表党和国家行使权力的机关是哪些机关呢？如果我国所有的国家机关都是在代表党和国家行使权力，那么强调监察机关代表党和国家行使权力也就没有什么特别意义。[30]此处的地方人民监察委员会而不是地方各级人民监察委员会，其理由如前所述，乃因笔者主张地方人民监察委员会只设省一级。

1936年5月5日国民政府公布的《五五宪草》中，五院的顺序依次是行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

但童教授的排序是人民监察委员会、人民法院和人民检察院，笔者认为应该把监察委员会排在两院之后。但《法院组织法》第34条第3款又规定：在民族自治地方设立的地方各级人民法院的院长，由民族自治地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由民族自治地方各级人民代表大会常务委员会任免。

即前四节为中央机关（全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会），后两节为地方机关（地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关），中间两节为国家统一行使权力的机关（人民法院和人民检察院、人民监察委员会）。西班牙王国宪法关于中央权力的配置安排在第三、四、五、六章，分别是国会、政府和行政部门、国会和政府的关系、司法权。这涉及到自治地方自治程度的问题，鉴于单一制是我国国家结构形式的主色调，是单一制（而不是联邦制）下的民族地方自治，因此，民族自治地方的自治权是有限的。地方各级监察委员会的设置则加在第六节地方各级人民代表大会和地方各级人民政府中。

[28]既然是按权力性质划分，那么明确国家主席的性质（国家元首）就是十分必要的。[20]也可以合并第三节和第四节为一节，即地方各级人民法院和地方各级人民检察院，这样地方机关一章也为六节。

第一节全国人民代表大会，第二节全国人民代表大会常务委员会，第三节中华人民共和国主席，第四节国务院，第五节地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，第六节民族自治地方的自治机关，第七节人民法院，第八节人民检察院。[5]童之伟：《将监察体制改革全程纳入法制轨道之方略》，《法学》2016年第12期。

许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第380、382页。[22] 另一方面宪法第3条第3款又规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

如果将监察委员会放到人民法院和人民检察院一节中，特别明显的一点是，在名称上应该叫人民监察委员会而不是国家监察委员会，以便与人民法院、人民检察院保持一致，如果叫人民法院、人民检察院、国家监察委员会则显得不协调。中纪委书记王岐山在十八届中纪委七次全会上的报告中，披露了国家监察委的组建时间表：预计在十三届全国人大一次会议上，审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员。[13]在排除了行政机关和司法机关之后，强调监察委员会行使的是监督权，那么其性质是否应是监督机关？依据我国宪法规定，检察院是法律监督机关，[14]这是否说明监察机关接近司法机关中的检察机关？强调监察机关不是司法机关是不是在强调它不是司法机关中的审判机关？因为审判机关是典型的司法机关（与检察机关相比）。[25]刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判——兼论司法权国家化的司法改革思路》，《法学研究》2003年第1期。

既然可以有本地的公安部队，那么是否也可以有本地的监察机构？笔者认为不宜如此类推，该条规定的公安部队虽然叫部队，但其作用是维护社会治安，因此应是隶属于当地政府的行政部门，而不是和当地政府平行的机构。关于监察委员会的性质，学界一直存在争议，中纪委认为，监察委员会不是司法机关，不自行搞一套侦查体系。

三是把法院和检察院也分节设置，同时增加人民监察委员会一节，五节的顺序依次为人民法院、人民检察院、人民监察委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关，这样国家机构一章共设九节。马岭，中国社会科学院大学政法学院教授。

在1947年的《中华民国宪法》中，五权的顺序依次也是行政、立法、司法、考试、监察。[16]1949年后的四部宪法在国家机构一章中节的数量虽有变化，但法院和检察院都是排在最后一节。

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